Nota: Este artículo es un poco extenso, pero interesante y ameno, pues capta los factores clave para el éxito de la implementación de la eAdministración
INTRODUCCION
A lo largo de la historia, la vida de los ciudadanos ha estado vinculada a la Administración Pública, donde la comunicación es la clave para que el ciudadano pudiera ejercer sus derechos y que los empleados públicos pudieran ejecutar los trámites con la mayor diligencia posible. Con el tiempo, las comunicaciones y las herramientas de comunicación y de trabajo han ido evolucionando. Se ha pasado de la obligada comunicación presencial, a la correspondencia postal, al teléfono, o, como hemos vivido en las últimas décadas, la telemática.
Conscientes de esta realidad y de los beneficios que la era informática y las comunicaciones por internet ofrecen, en el año 2007, concretamente el 22 de Junio, se aprobó la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-2007-12352), con la finalidad de que todo ciudadano pudiera comunicarse con la Administración Pública “de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación”, según reza en los derechos de nuestra Constitución, concretamente en el Artículo 103 (http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.t4.html). Esta Ley supuso adecuar la realidad de las tecnologías de la información a la Administración Pública y al ciudadano.
VENTAJAS PARA EL CIUDADANO
Para entender un poco mejor ésto, sin sofisticadas fórmulas ni leyes. el ciudadano podrá ejercer su derecho de comunicación con la Administración Pública de forma no presencial a través de las tecnologías. Hoy en día, muchos ciudadanos se deplazan lejos para trabajar y/o los horarios no son compatibles con los horarios de la Administración. Realizar cualquier trámite administrativo de forma presencial puede suponerle la pérdida de uno o varios días a cuenta de días por asuntos personales o a cuenta de sus vacaciones. Otro ejemplo lo encontramos en ciudadanos que tienen una vivienda en otro municipio en otra provincia, y necesita pagar sus impuestos, o pagar multas, etc. También están los casos de ciudadanos impedidos físicamente, ya sea por una enfermedad o una invalidez. También están los casos de ciudadanos que están fuera del país por cualquier asunto (trabajo, viaje, compromisos personales, etc). Todos ellos pueden comunicarse con su Administración desde cualquier lugar (desde casa, desde el trabajo, desde un locutorio, etc.), y a cualquier hora, a través de las tecnologías, sin colas ni esperas. Es, pues, un sistema que funciona las 24 horas del día, todos los días del año, y desde cualquier lugar y medio (hay que tener en cuenta que el trabajo de los empleados públicos está regido por un calendario laboral y un horario, por lo que la gestión de los expedientes no cuenta. Cuenta la operativa de solicitudes y consultas).
Las tecnologías aportan canales de comunicación. El canal más extendido es el ordenador personal con conexión a internet. Otro canal podría ser un teléfono móvil, la TDT o cualquier otro que facilite esta comunicación. A efectos prácticos, el mejor canal para la introducción y aportación de datos es el ordenador, pues tiene un teclado cómodo, así como la posibilidad de conectar diversos periféricos (escáneres, cámaras, etc), para capturar documentos e imágenes que se pueden adjuntar a los expedientes administrativos. El resto de canales, debido a sus características (tamaño de pantalla, periféricos de entrada de datos, etc.), son menos utilizados, pero interesantes para comunicación de información (avisos, estados, ayuda...)
El ciudadano podrá recibir notificaciones a través de su correo electrónico o en su teléfono móvil, cada vez que el expediente cambie de estado. También puede consultarlo accediendo a la ventanilla virtual (o electrónica) de su Administración. Los documentos generados y adjuntados también son accesibles de forma electrónica. Todo ello da una trazabilidad detallada y transparente sobre la gestión de sus expedientes.
El ciudadano también puede pagar tasas, multas, impuestos, etc., mediante una pasarela de pago conectada a la entidad bancaria de la Administración. Este sistema de pago es el utilizado de forma universal en tiendas online, y el banco asociado es garante de su seguridad y de cualquier tipo de incidencia o delito que pudiera ocurrir.
VENTAJAS PARA LA ADMINISTRACION
Para la Administración, la eAdministración supone numerosas ventajas (sólo por citar algunas):
- Ofrecer un servicio desatendido. No es necesario atender a cada ciudadano presencialmente, explicando paso a paso los detalles del expediente. Esto supone un ahorro considerable de tiempo que se transforma en productividad.
- Mejora la eficiencia en la gestión del expediente y aporta transparencia sobre la misma. Los expedientes van pasando directa y automáticamente a los empleados que se encargarán de gestionarlos. La bandeja de tareas, además, aporta visión de los expedientes y de su estado, evitando olvidos accidentales. Cada proceso conlleva un estado visible y trazable para la Administración y para el ciudadano.
- La documentación, al ser electrónica y centralizada en un sistema informático, es más manejable y se evitan pérdidas de documentación.
- El sistema es flexible, pudiendo asignar y delegar tareas a otros empleados públicos, o incluso añadiendo anotaciones en los procesos.
- Si un ciudadano solicita el estado de un expediente, o una copia de un expediente ya antiguo, la búsqueda es instantánea, evitando la tediosa tarea de búsqueda en un archivo físico. La información está disponible en cualquier momento, y no es necesario buscarla en lugares físicos.
- Los expedientes y sus documentos, al estar en formato electrónico y al no ocupar espacio físico, se ahorra costes en infraestructuras y en logística, o se puede aprovechar para instalaciones de otro tipo.
- La documentación en formato electrónico se puede copiar muy fácil y rápidamente.
- La documentacion en formato electrónico supone un ahorro considerable en costes de papel. El papel es susceptible de destrucción en caso de incendio o de cualquier otra catástrofe. El ahorro en papel favorece el desarollo sostenible y la ecología.
- La documentación en formato electrónico, si se utiliza algún sistema de persistencia, de alta disponibilidad o de backups, en caso de que desastre en un servidor o en un cluster, estará a salvo y seguirá funcionando.
- Las gestión administrativa, a través de plataformas de Administración Electrónica, agilizan enormemente el tiempo y el trabajo de los empleados públicos, favoreciendo la eficacia y ahorrando tiempo y costes.
- La integración con otros sistemas internos agilizan y automatizan el trabajo. Por ejemplo, el pago de un impuesto puede conectar y actualizar automáticamente el sistema contable.
UN EJEMPLO PRACTICO
La Administración Electrónica no es un mero canal de comunicación, si no también un medio de trabajo para el empleado público, y un medio de trazabilidad de expedientes para el ciudadano. Para entender mejor ésto, voy a exponer un caso práctico, paso a paso. Aunque el escenario se refiere a la Administración Local (Ayuntamiento), se puede aplicar a cualquier tipo de Administración (Hacienda, Seguridad Social, etc).
Un ciudadano solicita un trámite administrativo, por ejemplo, un certificado de empadronamiento. Accede, mediante su ordenador e internet, a la página de su Ayuntamiento, y se dirige a la ventanilla (virtual). Esto lo puede hacer cualquier día, sea festivo o no, y a cualquier hora del día, incluso de noche. Desde la ventanilla podrá acceder a la lista de trámites administrativos disponibles por la Administración (certificado de empadronamiento, solicitud de placa de vado, pago de multas, pago del IBI, pago del impuesto de vehículos, licencia de obra menor, etc). Una vez selecciona su expediente, deberá identificarse para acreditar quién es. Lo más seguro es hacerlo mediante un certificado digital (puede hacerlo en nombre propio como persona jurídica, a través de su DNI electrónico, o bien, mediante un fichero encriptado y protegido, solicitado a la Casa de Moneda y Timbre u otra Administración, previa identificación acreditada y fehaciente). El expediente solicitará una serie de datos afines al mismo (medio de comunicación, motivo de la solicitud, etc). El expediente podrá presentar una ayuda sobre cómo completar la información, así como la documentación necesaria para ser adjuntada. Si es necesario, podrá adjuntar documentos que sean necesarios para el expediente (documento escaneado, una imagen, un documento en formato PDF o DOC, etc). Una vez que el ciudadano introduce la información, la valida y envía el expediente. Si el expediente tiene una tasa, le solicitará el medio de pago del mismo (PayPal o tarjeta de crédito). Recibirá una notificación del expediente con el registro de entrada y su firma digital (una firma digital es un código único, validado con un sellado de tiempo, asociado a un certificado digital y a un documento oficial, el cual genera automáticamente el sistema con el certificado digital del ciudadano (al enviar el expediente es como si firmara el mismo al entregarlo)). El pago de la tasa se realizará mediante una pasarela de pago segura, garantizada por una entidad bancaria. El ciudadano puede proseguir con su vida normal, mientras el expediente ya está en su Administración.
En el lado de la Administración (en este caso un Ayuntamiento), cuando el empleado municipal correspondiente a dicho expediente (en este caso de Estadística) accede a su puesto de trabajo, verá una lista de tareas pendientes, entre ellas el expediente solicitado por el ciudadano, con su correspondiente registro de entrada y su firma digital. Podrá abrir el expediente, revisarlo y validar la información y documentación aportados. Si los datos no son correctos o falta algún documento, podrá solicitar al ciudadano la rectificación o la documentación pendiente. Si los datos son correctos, puede añadir nueva documentación al expediente. En el proceso de tramitación, se puede generar un documento específico del expediente, el cual será el documento que finalmente se entregará al ciudadano una vez se procese. Finalizado su trabajo, si el expediente requiere la intervención de más empleados públicos para su gestión, firmará digitalmente su proceso, pasando el expediente al siguiente proceso que se asignará a la persona correspondiente. Cuando los procesos de tramitación del expediente terminan, pasará a los procesos de firma, asociados a los responsables correspondientes (Secretario, Concejal, Alcalde...). Estos responsables tendrán un portafolio de los expedientes terminados y pendientes de firma. Tras la revisión, el responsable correspondiente puede firmar los expedientes uno a uno o por lotes. Una vez firmado por todos los responsables, el expediente finaliza, obteniendo un registro de salida, y se mandará al ciudadano mediante los medios de comunicación que ha seleccionado. Cabe decir que, en cualquier proceso, el empleado público puede denegar el expediente, indicando las razones (en nuestro ejemplo, por ejemplo, que el solicitante no está censado en el municipio). También puede solicitar en un determinado proceso el pago de alguna tasa, cuya petición se notificará al ciudadano para que se haga efectiva.
El ciudadano, por su parte, puede recibir notificaciones en su correo electrónico o en su teléfono móvil vía SMS cada vez que el expediente cambia de estado o de proceso. También puede acceder a la ventanilla virtual para consultar el estado de su expediente. Puede ver las notificaciones de cada proceso, conociendo cuándo ha pasado por dicho proceso (fecha y hora), y qué empleado público o responsable lo ha validado. También puede conocer las peticiones, por parte de la Administración, para que aporte documentación pendiente, cosa que podrá realizar y enviar de la misma forma que vimos cuando solicitaba el expediente. También puede recibir requerimientos de pago de tasas, que realizará como se explicó anteriormente. Si el expediente fue rechazado, conocerá quién lo rechazó, cuando y por qué. Si el expediente se completó, obtendrá el documento del expediente final, junto a la documentación generada y adjunta, así como las firmas digitales de los responsables y el registro de salida de dicho expediente.
ADMINISTRACION TRADICIONAL
La Administración tradicional no desaparece, si no que se complementa con la Administración Electrónica. Es lógico pensar – por ejemplo - que en estos inicios, las personas mayores, y especialmente en pueblos pequeños con poco calado tecnológico, prefieran que se lo hagan desde el Ayuntamiento. El ciudadano acudirá presencialmente, como siempre lo ha hecho, y solicitará el expediente. El empleado público accederá, desde su ordenador, a la página del Ayuntamiento y a la ventanilla, exactamente igual a como lo haría el propio ciudadano en modo online. El ordenador de la Administración tendrá conectado un lector de DNI electrónico, por lo que al solicitar la identificación, se le pedirá al ciudadano que introduzca su DNI en el lector, y, a continuación introduzca su PIN. Puede ocurrir que el ciudadano no tenga aún un DNI electrónico, o no recuerde su PIN. Esto se puede salvar adjuntando al expediente una imagen escaneada del DNI o del pasaporte del ciudadano. A partir de ahí, el empleado público solicitará los datos al ciudadano, y los irá completando en el expediente vía ordenador. El proceso sería el mismo que el que tendría el ciudadano en modo online. Una vez finalizado, se le mostrará al ciudadano el expediente antes de ser enviado, para que valide los datos que ha dado. Si es correcto, se enviará, generando la firma digital y el correspondiente registro de entrada. El documento de entrada será impreso y entregado al ciudadano, mientras que aparecerá este nuevo expediente en la bandeja de tareas del empleado correspondiente de atender el expediente.
Mediante este método no hay incongruencias en los registros de entrada de los expedientes solicitados vía online y los solicitados vía presencial.
DIFICULTADES Y PROBLEMAS PARA HACER REALIDAD LA eADMINISTRACION
Todo lo dicho anteriormente parece idílico, y así debería ser. Pero la realidad es muy diferente y no tan halagüeña. Os contaré mi experiencia.
Trabajé durante más de año y medio en el proyecto Municip@, de la Comunidad de Madrid, como Director de Provisión, como coordinador entre los equipos técnicos, soporte y comercial, poniendo en marcha el servicio para casi 130 ayuntamientos. También fui interlocutor entre los Ayuntamientos, la Comunidad de Madrid y la empresa adjudicataria del proyecto. Debo reconocer que la Comunidad de Madrid hizo aquí un esfuerzo muy grande, tanto en lo económico, como en medios, como en recursos y personas, para subvencionar a los ayuntamientos de menos de 20 mil habitantes (con alguna excepción), creando un servicio modélico y referente de Administración Electrónica.
Los problemas que encontré fueron muchos, y no tenían que ver directamente con problemas técnicos, si no más bien del día a día. Estos problemas se encontrarán en cualquier sistema de eAdministración, muchos de ellos inevitables, algunos asumibles y solventables. Por ejemplo, en ayuntamiento pequeños, además de la poca preparación informática de los empleados públicos, aún en el mejor de los casos de que puedan aprender (con mucho esfuerzo para su capacitación, aún siendo unos sistemas informáticos muy sencillos), estaba el tiempo material que necesitaban, pues eran muy pocos y tenían una gran carga de trabajo. La capacitación para adoptarlo era/es un coste muy importante. Otro, era que nuestra eAdministración estaba diseñada para integrarse con sistemas propios de la Comunidad de Madrid, y algunos ayuntamientos tenían otros sistemas, de otros proveedores, por lo que no podían integrarse, por ejemplo, para generar registros en entrada y salida, o para actualizar datos de otros sistemas de forma automática. Otro problema era la infraestructura de ordenadores que tenían (no entraban dentro de la subvención), que era antigua y había que actualizar el parque informático, cosa para la que muchos ayuntamientos no tenían presupuesto. Otro problema era que había que tener encendidos los ordenadores de algunos sistemas (como el del registro de entrada y salida, o el de estadística) las 24 horas del día, cosa que repercutía en el incremento de consumo de energía (con el consiguiente incumplimiento de la Agenda 21 y el desarrollo sostenible). Otro problema importante era la escasa infraestructura y la escasa calidad de las comunicaciones ADSL en pueblos muy retirados y pequeños, en las sierras de la Comunidad. Además de lentitud, había cortes. Además en días de mal tiempo, con tormentas (cosa frecuente), tanto la electricidad como las comunicaciones, se veían interrumpidas y en ocasiones con efecto racimo, dependiendo de si ese pueblo era nodo de distribución. La interrupción de estos servicios afectaba directamente a la disponibilidad del sistema para que pudiera ser usado por los ciudadanos.
Por último, para cerrar esta sección, diré que la ventanilla única es aún una utopía, pues ya partimos de que hay diversos sistemas de eAdministración no estandarizados, y que no comparten muchas (a veces ninguna) funcionalidades, incluso entre Administraciones del mismo nivel. No digo nada entre Administraciones distintas.
¿COMO ABORDAR LA eADMINISTRACION?
El principal problema que veo es el ocultismo comercial de los productos. Cada fabricante de software mira por su exclusividad, vendiendo productos muy buenos, pero cerrados herméticamente, tanto a nivel de licencias, de código, a nivel de formación, de soporte, de mantenimiento o de mejora. No se abren a otros productos. No se estandarizan. No se integran. Quieren tener la exclusividad de todo.
Por ello, el primer punto para llegar a una eAdministración real, coherente, de sentido común y para todos los ciudadanos y empresas que quieran colaborar, es que sea software libre, cuyo código y especificaciones estén a disposición de todos, que puedan estudiarse, y que todos puedan participar para mejorar y evolucionar el producto. No hablo de quimeras. Hablo de una realidad necesaria.
Un producto bajo software libre, creado por una empresa, tendrá el conocimiento más especializado sobre el mismo, por lo que la mayor parte de los contratos de soporte y mantenimiento los tiene casi asegurados. Creando una comunidad en torno a dicho producto, permite que otros entusiastas, sin ánimo de lucro, colaboren en hacer evolucionar y mejorar el producto, sin costes ni nóminas. Eso repercute en el enriquecimiento del producto y de la propia empresa, que ve cómo el producto es mejor y más adoptado por más Administraciones (lo que se traduce en más contratos y más negocio). La participación de desarrolladores altruistas, además, permiten crear documentación, crear foros, resolver dudas, explicar casos, crear parches, etc. Al ser abierto, otros productos podrían crear integraciones con este producto y viceversa. Se resolvería el problema de las incompatibilidades, y se comenzaría a caminar hacia una verdadera integración entre distintas Administraciones, alcanzando, poco a poco, la realidad de la ventanilla única.
Indpendientemente de los beneficios que supondría que los productos de eAdministración fueran libres y abiertos, para la Administración supondría un ahorro de costes inmenso, además de reforzar la confianza en un producto que es transparente y que no oculta puertas traseras, spyware y similares. También daría libertad para que si un día la relación con el proveedor de servicio se rompe, otro proveedor pueda seguir prestando el servicio con el mismo producto. Otra ventaja sería que, si en el caso de que el fabricante quebrara o se disolviera por cualquier razón, la comunidad podría continuar desarrollando y manteniendo el producto.
Por último, daré unos consejos más técnicos y estratégicos sobre mi visión de una eAdministración real.
- Desarrollado bajo estándares probados y populares de código abierto, con una gran comunidad por detrás.
- Las tecnologías y los lenguajes de programación utilizados deberían estar en el TOP 15 mundial, a fin de asegurar el no uso de tecnologías místicas, y que puedan ser abordadas por casi cualquier desarrollador con costes aceptables.
- No usar excesivos frameworks a modo de capas de cebolla. Se deberían analizar realmente las necesidades y el rendimiento, simplificando al máximo su arquitectura, evitando el consumo innecesario de recursos, lo que se traduce en tiempos de respuesta mejores, menos tráfico, más ahorro de energía y más ahorro de recursos físicos (memoria y disco).
- Uso de tecnologías estándar de comunicaciones, como SOAP o REST, bajo conexiones seguras estándar, como OpenSSL
- Uso de bases de datos realmente escalables, tanto horizontal como verticalmente, así como también que tengan un altísima disponibilidad. Ante estas necesidades, bases de datos de tipo NoSQL serían una buena opción. En el caso de los documentos, por su estructura, MongoDB, RavenDB o CouchDB serían idóneas. Si el tipo de expedientes es más estadístico u organizado, Cassandra sería una buena opción. Es una recomendación personal.
- Sólo recomendaría la computación en nube en el caso de que las infraestructuras sean de la Administración, no de un proveedor externo, como una empresa, ya que si no, se pierde el control de los datos, aunque se firmen contratos LOPD. Sería bueno, por ejemplo, para la reducción de costes en caso de mancomunidades entre varios Ayuntamientos, o en el caso de que una Administración de jerarquía superior, financie y de el servicio a las Administraciones de jerarquía inferior, de la cual dependen.
- La dotación y la mejora de infraestructuras (líneas telefónicas, ADSL, electricidad, etc) es un punto clave para que tenga éxito. Hasta entonces, una opción podría ser compartir el servicio en una mancomunidad de municipios, alojándolos en aquel con mayores garantías de disponibilidad (en el caso de las Administraciones Locales).
- Esfuerzo inicial de formación y capacitación para los empleados públicos. Un portal de conocimiento sería interesante para alimentar documentación, experiencias, FAQs, etc.
- Dotación de ordenadores básicos necesarios para las distintas Administraciones. Este sería un esfuerzo económico muy importante, pero si no se invierte en este sentido, muchas Administraciones no lo adoptarían.
- Conseguir acuerdos con entidades de las cuales dependen servicios externos, tales como pasarelas de pago, firma electrónica, sellado de tiempo, etc., para conseguir descuentos y subvenciones en los costes.
- Enfocado a uso en diferentes plataformas, no únicamente en Windows. El uso de herramientas Office para el ciudadano o para el empleado público, debería comprender Microsoft Office, LibreOffice, OpenOffice, AbiWord, etc.
- Enfocado a diferentes navegadores: Internet Explorer, Firefox, Chrome, Safari, Opera, etc.
- Uso de interfaces ricas de usuario estándar, sin necesidad de plugins. La tecnología Flash puede ser muy buena, pero no es una tecnología nativa del navegador, y no todos los navegadores cuentan con un plugin de Flash.
- Interfaces pensadas para la accesibilidad de personas con minusvalías.
- Buscar siempre la forma más sencilla, corta e interactiva posible en la experiencia de usuario, tanto para el ciudadano como para el empleado público.
- Dirigido (las funcionalidades que se puedan de forma eficiente), a todos los canales tecnológicos posibles: ordenadores, tablets, teléfonos móviles 2G y 3G, TDT, Call Center, eTV, etc.
